食品安全监管难在哪里？？？？？？？

黄鹤楼

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     中国人爱吃、会吃，可近年来在吃上也显得特别纠结：一方面是食品种类的极大丰富，另一方面是“我们还能吃什么”的普遍困惑。任何一条跟食品相关的新闻都可能被“围观”、被放大，甚至被冠以“食品安全事件”的名头。到底我们的食品安全现状如何？食品安全监管难在哪里？有什么破解的招儿？请各位嘉宾谈谈你们的认识。

    嘉  宾：

　　陈君石  　中国工程院院士

　　于  军　　国务院食品安全委员会办公室监督检查司司长

　　刘金峰　　国家食品安全风险评估中心主任

　　熊必琳　　中国食品工业协会副会长兼秘书长

    主持人：　《时事报告》主编 闵勤勤

难在食品生产企业小、散、乱，加之环境污染，监管难度大

　　陈君石：要解难题首先要弄清题意。什么是食品安全？按照世界卫生组织的定义，食品安全问题是食品当中有毒有害物质对人体健康产生影响的公共卫生问题。这里面有两个关键词——有毒有害物质和对人体健康产生影响。这两个关键词必须同时存在，即有毒有害物质的量达到一定的高度、这类食物被人消费的量也要达到相当程度，才会构成我们所说的食品安全问题。

　　从食品合格率情况看，十五六年前，我国食品总体合格率大概是50%-60%，现在达到90%以上，因此食品安全的总体情况是好的，而且一年比一年好，百姓应该放心。但这并不是说我们没有问题，事实上，我们确实存在不少问题，有的还很严重，如三聚氰胺掺入鲜乳引起婴幼儿泌尿系结石。

　　其中一个最基本的问题就是，我们的食品生产规模太小，我们现在所有直接吃的，或者是用作食品加工原料的，鸡、鸭、鱼、肉、蛋、奶、粮食、蔬菜、水果等，都是数以亿计的个体农民小规模、分散生产出来的。没有规模化生产，就谈不上规范化。同样，食品加工生产企业，我们有40万-50万个，绝大部分都是小型的——工人在10个以下、投资10万元以下，这还都是在工商部门登记过的，还有大量三无食品作坊。你说这样的食品加工生产能不出问题吗？你怎么监管？

　　刘金峰：我们现在处于小作坊、低水平、流动式的食品生产经营作业和规模化、新技术、新材料应用两者并存的时代，这是给食品安全监管带来的最大挑战——散兵作战很难监管，同时，规模化生产的安全技术监测力量可能跟不上。为了降低成本或提高产量，有些技术含量很高的食品生产过程，个别高水平专业技术人员都可能参与造假，而监管部门很可能无法检测出来；还有一部分食品生产者完全处于无知状态，不知道什么是有害健康的。需要对食品生产和加工从业人员有针对性地开展培训和教育，普及食品安全法律、法规和相关标准，提高他们的守法意识和职业素养。

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　　国务院食品安全委员会办公室监督检查司司长  于 军

　　于军：还有一个不容忽视的新问题：环境污染带来的食品安全风险。一个材料显示，我国70%的江河湖泊、90%的城市河道都受到了不同程度的污染。农田的灌溉，除了用地下水以外，很多还是靠江河湖泊的水。这些问题也会涉及食品安全。当然，环境污染的防治涉及面广，关系整个产业的调整。

　　食品安全问题是一个阶段性的问题，但我们食品产业的总体状况仍然是数量大、规模小，这个现状短时间内改变不了。从国外的情况看，美国在20世纪初的时候，他们的食品掺假和安全问题也非常突出。随着国家经济社会发展，人民文化素质提高，再加上政府不断地加强管理，情况会逐渐好起来。

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　难在责任主体不明，法律惩处不力，食品行业诚信不足
　　陈君石：食品安全现在是一个社会问题，影响到社会的稳定，各级官员压力都很大。现在只要炒作出一个所谓的食品安全事件，当地政府就会受到指责，所以，地方政府能瞒就瞒，出了事情以后，谁也不愿意100%透明。但在美国，出了食品安全事件，是责任企业倒霉，跟政府不会有直接关系。所以，我们千万不能把责任主体搞错了位。
　　于军：安全的食品不是监管出来的，也不是检测出来的，而是生产者生产出来的。欧盟食品监管严格，但还是发生了“马肉风波”。所以，食品出问题，第一责任人是生产经营者；确保食品安全，首先企业要有生产安全食品的意识和切实措施，然后才是监管部门外部的监督。
　　现在的情况是，主体责任落实得不好，甚至有人故意不去落实这个责任，这是我们食品安全方面面临的一个大问题。也就是说，食品生产者故意违法犯罪的行为比较突出。例如，“瘦肉精”、“地沟油”都是国家明令禁止的，但由于利益驱动，加上违法的成本很低，一些不法分子铤而走险，认为抓住就是倒霉，始终没有把法律当回事的意识，导致一些食品安全问题不能得到彻底解决。尽管三鹿奶粉事件后违法分子有被判死缓的，违法生产“地沟油”也可以判死刑，但普遍来看，惩处食品安全犯罪的力度还是不够。
　　美国在食品安全问题上的处罚力度非常大，FDA（美国食品药品管理局）专设了一个犯罪调查办公室，美国每年真正属于犯罪的食品安全案件不会超过20件，这说明他们食品生产经营者守法意识很强。
　　落实生产经营者的主体责任，可以多管齐下。在客观上要形成压力，在主观上才会产生守法的意识。一方面进一步加大惩处力度，重典治乱，在打击已经犯罪的不法分子的同时，震慑那些想干坏事的人，使他们不敢做。这两年打击食品违法犯罪的力度加强了，效果比较明显。今后，还需要进一步强化。另一方面，还可以使用其他方法和手段来促使主体责任的落实。例如，对那些在食品安全方面出过问题的企业，在用地、贷款方面等进行限制，让食品生产者生产不合格食品有所顾虑，产品的安全性才能够得到一个基本的保证。
　　熊必琳：食品生产是一个良心行业，是一个道德行业，监管是一方面，行业自律也是一个方面。要加强食品生产企业的责任意识，光靠单个企业自身的道德修养还不够，光靠政府监管也有无能为力的时候，所以，还需要有真正能起作用的独立的中介组织来推动行业自律，比如行业协会。
　　美国等西方国家的行业协会都是中立的，行业协会负责制定行业规则，清除行业中的“害群之马”。在出现行业危机时，行业协会可以跟消费者对话，也可以跟政府对话，能够公正、客观、快速地处理问题。这比政府直接面对公众去解释要有效得多，也不会对政府公信力形成大的冲击。我们食品工业协会最近专门在搞诚信体系的标准，商务部也在搞一个诚信体系。但我国诚信体系建设才刚刚起步。
　　于军：怎么把诚信的氛围营造出来，确实很重要。食品行业的诚信问题，相关部门也一直在抓，现在已经在全国4000多家企业开始推行试点。国务院食品安全办已经印发了《食品安全宣传教育工作纲要（2011—2015年）》，要求宣传进农田、企业、学校、社区等，把科学知识和管理规范传播出去，形成“食品安全人人有责，安全食品人人共享”的氛围，这可能才是更加根本且长远的解决之道。

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　难在监管能力不足，食品标准庞杂，清理工作需加大投入

　　于军：监管能力不足涉及两个方面。一是监管人员不足、资金不足。前面已经说到，我国食品生产经营者呈现出点多、面广、数量巨大且规模小、散、乱、流动性大的特点，这给监管带来了巨大的挑战。目前，我国有证有照的食品生产经营者有1000多万家（不包括农民），但是现在专职和兼职监管人员加起来也只有17.2万人，专职人员7万多人，平均每个专职的监管人员要负责监管100多家，让他们每天将管辖范围内的生产经营者都检查一次是不现实的。还有些地方没有抽检经费，没办法到市场上去抽检产品，怎么能及时发现问题？二是监管人员素质不高，水平不行。监管队伍的素质和技术还需要提升。执法人员的业务能力、执法仪器设备离监管需要还有很大差距，越到基层，监管队伍的能力就越差。一些非专业人员从事食品安全监管工作，监管人员自己还没有把事情搞清楚就把问题报出去，导致出现了“乌龙事件”。而对微生物、环境污染等这些更可能危害我们健康的问题，我们的监管能力还不足以从容应对。

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中国食品工业协会副会长兼秘书长  熊必琳

　　熊必琳：说到监管能力，我国食品安全方面的技术支撑能力也比较弱，西方发达国家的技术支撑部门大多数是独立的第三方，数据资源是整合共享的。我国到现在为止，还没有出现独立的第三方检测机构。目前全国具备食品检测能力的机构达6300多家，其中专门的食品检验机构近1000家，隶属于农业、商务、卫生、工商、质检、粮食、食品药品等7个部门。各家都有一部分检测装备，这是重复建设；各家资源还不共享，这就是浪费。国家应该好好整合一下现有的资源，好钢用在刀刃上。别的例子不说，就说国家风险评估中心，政府花这么大力气成立，但总体来说资金不够、检测手段还是比较落后。

　　刘金峰：这些年，一出现食品安全问题，媒体就热衷和西方发达国家比食品标准的数量、比指标的高低等，这是一种严重的误导。其实，标准数量的多少、指标的高低都不能反映监管的实际水平。和发达国家相比，中国的食品标准不是缺乏，而是太多。世界上没有哪个国家有5000余项食品标准。欧盟关于食品安全的各项法规、指令仅有70余项，但涵盖各个领域。澳大利亚、新西兰食品标准法典仅有1部，包含4部分共78项标准。截至2012年，国际食品法典委员会共制定了328项各类法典文本。

　　按照《食品安全法》的要求，卫生部正在组织清理分散在各个部门的食品标准，目标是将现有的5000多项标准，经过清理后，争取整合到500多项，以解决目前存在的标准交叉矛盾问题。但现在能够投入的人力和财力有限。国家风险评估中心作为标准的技术管理部门，目前只有30个人左右负责制定和清理标准的组织和技术工作，2013年的预算才400万元左右。美国FDA大概有800多人从事食品安全标准制定；英国的食品标准局是1800人，每年投入1.2亿英镑。

　　需要强调的是，标准体系的完善只是基础和前提，真正反映监管水平的是各级监管部门对标准的理解和执行。各监管部门若从部门利益出发自行其是，让企业无所适从，最终会影响到整个食品行业的健康发展。

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难在监管模式落后，监管机制有待调整优化

　　陈君石：我们以食品的终端产品抽样检验为主的这种监管模式在国际上已经落伍，因为等到终端产品的检验才发现问题，往往为时已晚，食品浪费不说，还造成了身体危害。

　　以过程监管为主、终产品的抽检为辅的管理模式是国际共识的监管模式。发达国家的标准体系中，占篇幅最大的部分不是终产品中某一指标的限量，而是众多的生产规范，包括“良好生产规范”（GMP）、危害分析关键控制点（HACCP）。从厂房布局、设备设施、原料采购、人员卫生、污染环节控制等方面对生产全过程提出要求，食品生产企业自觉依据规范开展生产，并对终产品的安全负责。监管部门只投入很少的资源在市场抽检产品，发现问题后采取相应措施。

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国家食品安全风险评估中心主任  刘金峰

　　刘金峰：我认为，监管方面存在的最突出的问题就是，监管部门过多地依赖抽检数据作为执法的依据。实际上，企业应该是安全食品的第一道门槛，如果不法企业明知故犯，有限的检测项目和检测手段永远也跟不上犯罪分子的“创造力”。所以，当下，与其投入大量成本去研制高精尖却适用性较差的某些方面的检测方法（如“地沟油”问题），不如用这些费用奖励举报来得更加有效，这就是一种很好的过程监管。同时，国家正在实施食品安全风险监测计划，其目的是及时发现食品安全隐患，为有针对性的监管措施提供科学依据。

　　于军：监管的重头确实应该放在生产过程中，这才能体现《食品安全法》“预防为主”的理念。况且，通过检验发现食品安全问题是非常被动的，我国在册的化学物质有4.5万多种，它们理论上都有可能进入食品里去，不可能都检一遍。

　　我国目前的监管体制是分段管理，这种模式有好处，但也出现了职能不清、互相推诿、行政效率低下等弊端，出现一件事情后大家先研究归哪个部门管，研究清楚后，再研究怎么管。所以，今后要在实践中不断改革和完善食品安全监管的体制机制。

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难在社会普遍缺乏科学精神，客观理性的监管氛围难以形成
　　熊必琳：食品安全好与坏，不是政府说了算，是要民众说了算，但民众是否能客观理性地判断食品安全状况呢？恐怕未必。
　　近几年，食品安全报道陷入一个怪圈：媒体曝光某一食品问题—企业出来辩解—管理部门调查—媒体又曝光一个新问题—老问题不了了之。真实情况到底是怎样的呢？媒体没有科学权威的说法，也没有跟踪报道。这样几个循环下来，老百姓感觉到处是问题，还得不到解决。
　　媒体报道很难科学理性、实事求是，跟媒体赢利模式有关，也跟记者的素质有关。媒体毕竟要靠吸引眼球提高效益，而一线年轻记者学文科的居多，专业名词弄不懂很正常。
　　于军：食品安全工作需要，也欢迎媒体的监督，近年来媒体的确发挥了很大的作用。但怎么发挥得更好更有效有讲究，要思考。只报问题，不报是怎么惩处的，大家就不会知道违法的后果，犯罪分子也不会知道违法的代价，又怎能震慑他们？所以，主流媒体要加大对食品安全犯罪惩处结果的宣传，而不是对犯罪过程进行深度剖析。如果对犯罪过程剖析得很详细，负面影响就出来了，甚至对食品生产经营者起到了培训作用。另外，媒体千万不要把点上的事情当成面上的事情渲染。一个小摊贩、一个餐饮店发生了一件食品安全问题，就去大肆宣传，对整个行业相同性质的生产经营者都会产生负面影响。不久前发生的新西兰奶粉双氰胺的问题，新西兰在网站上公布以后，别的国家都没炒作，我们却炒得一塌糊涂，不是问题也变成了问题。
　　我认为，食品安全的科普，先要从媒体做起。凡是涉及食品安全报道的记者上岗之前应该先接受一些培训，因为食品安全专业性、技术性很强，记者首先要有这方面的基本知识才能从事这方面的报道。
　　陈君石：风险交流应该是我们现在整个食品安全监管当中最薄弱的环节。无论是专家的风险评估结果，还是政府的风险管理决策，都应该通过媒体或政府渠道向所有相关的团体和个人通报，而他们也能向专家或政府部门提出他们所关心的食品安全问题，这个过程就是“风险交流”。交流的信息应该是科学的，而交流的方式应该是公开和透明的。
　　当前，政府主动投入进行风险交流的意识和力度很弱、很多权威专家不愿意面对媒体、某些媒体不经核实就发布新闻等问题，使得没有科学依据的误导信息很容易在舆论中占据上风。改善和纠正这些问题，需要设立专门风险交流机构，培养专门人才；建立民间、有公信力的平台来传播客观的、权威的、科学的食品安全信息；政府、科学界、行业、媒体共同努力，建立科学的风险交流机制。
　　刘金峰：国家食品安全风险评估中心内设了风险交流部门，引进了专业人员，适时监测舆情，开通了与公众互动的微博，每月举办一次专家与媒体、社区居民、在校学生、企业代表等交流和开放实验室等活动，解读社会关注的食品安全热点问题。今后将继续与有关专业机构、社会团体、媒体等合作，探索创新风险交流的形式，普及食品安全科学常识，引导公众和媒体理性地看待我国食品安全问题，共同推动改善食品安全现状。